POLÍTICA PÚBLICA PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA[1]
Adolfo
Rodríguez Canto[2]
INTRODUCCIÓN
Individuos de todo el mundo padecen hambre o subnutrición, fenómeno que
está íntimamente ligado a la pobreza que padecen sus familias, las regiones y
los países en los que viven. Otros individuos, también en todo el mundo, tienen
problemas de obesidad, ligado a abundancia de alimentos o a malos hábitos de
consumo. Hambre y obesidad son integrados en el término anglosajón malnutrition o inadecuada nutrición.
El hambre y la obesidad son padecidos individualmente, por lo que podría
considerarse que corresponden al ámbito privado, o sea a la vida cotidiana de
los individuos. Pero la ocurrencia del hambre o de la obesidad rebasa el ámbito
de influencia de los individuos, pues ambos son producto de varios factores que
tienen que ver, entre otros, con el comportamiento económico y con la acción gubernamental.
Así, la malnutrición se convierte en un problema público, de salud
pública, que es enfrentado tanto por los gobiernos como por las organizaciones no
gubernamentales y los individuos. El hambre, ligado a la pobreza, además, es un
problema estructural y político. Al convertirse o al ser considerados como un
problema público consecuentemente se convierte en objeto de las políticas
públicas. Y en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas
contra la malnutrición juegan papel fundamental los individuos y sus
organizaciones.
Las políticas públicas tienen dos ámbitos: el de su gestión y el de su análisis.
El de la gestión compete a quienes tienen que ver con su diseño, aplicación o
evaluación. En cambio, el análisis es una disciplina que estudia distintos
aspectos del diseño, aplicación o evaluación de las políticas públicas. Cuando
la gestión es sistemática y rigurosa se puede hablar del surgimiento de otra
disciplina: la gestión de políticas públicas.
PROBLEMA PÚBLICO: INSEGURIDAD
ALIMENTARIA
El hambre es un problema público presente en todo el mundo. En vez de
disminuir muestra tendencia a su incremento, no solamente en términos relativos
sino también absolutos. Según el mapa del hambre 2009 (Figura 1), elaborado por
el Programa Mundial de Alimentos, dependiente de la FAO, cerca de mil millones
de personas pasan hambre, y cada seis segundos un niño muere por causas
relacionadas con el hambre.
Figura 1: Mapa del
hambre en 2009
FUENTE: Programa Mundial de
Alimentos.
De acuerdo con los datos de
subnutrición de 2010 (Figura 2), hay 925 millones de personas
subnutridas en todo el mundo, de las cuales 15 millones mueren cada año. Para
el caso de América Latina y el Caribe
se reporta 53 millones de personas subnutridas. En México, según el organismo
evaluador de la política social, 23 millones tienen inseguridad alimentaria
severa y moderada (coneval, 2010).
Figura 2. Estado
mundial de la subnutrición. 2010
FUENTE: FAO, 2010. El estado de la inseguridad alimentaria en
el mundo. La inseguridad alimentaria en crisis prolongadas
POLÍTICA PÚBLICA: SEGURIDAD
ALIMENTARIA
Para enfrentar el problema
público del hambre, o en general, de la mala nutrición, se requiere del diseño,
ejecución y aplicación de políticas públicas, así como del concurso de
organismos internacionales, organizaciones y la misma gente que padece hambre u
obesidad. En el caso del hambre, con tales políticas se lograría la seguridad
alimentaria y, en el concierto de las naciones, la soberanía alimentaria.
De acuerdo con la FAO
(2010) “existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo
momento acceso físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y
nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en
cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana”.
En 2004 la misma FAO, pero
en el contexto del derecho a la alimentación señaló que éste “es el derecho
inalienable de todo ser humano a contar con acceso regular a una cantidad
suficiente de alimentos adecuados desde el punto de vista nutricional y
culturalmente aceptables para desarrollar una vida sana y activa”.
Entendida política pública
como un conjunto articulado de proyectos y acciones, incluidos en el marco
programático estatal, que lleven a la solución de un problema público, de
acuerdo con las definiciones anteriores podría señalarse que el objetivo de la
política pública de seguridad alimentaria es cumplir con el derecho a la alimentación o, en otros términos, lograr que todas las personas tengan en todo
momento acceso físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y
nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en
cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana.
El cumplimiento de tal
objetivo es sumamente complejo porque implica la concurrencia de distintas
esferas y ámbitos de gobierno, así como de la participación de organizaciones
de la sociedad civil: conlleva acciones en los sectores de la agricultura,
salud, nutrición, educación, trabajo, economía, obras públicas, medio ambiente,
género, etc. Si el diseño es complejo, también lo son su ejecución y su
evaluación.
Por lo anterior, en
realidad no existe una política pública de seguridad alimentaria, sino
proyectos y acciones con distintas directrices que tan sólo abarcan algún
aspecto de la seguridad alimentaria. Por lo consiguiente, tampoco puede haber
una aplicación y una evaluación de una política pública que no está concebida,
formulada y estructurada como una política de Estado.
El concepto de seguridad
alimentaria lleva a la consideración de las siguientes dimensiones:
• Disponibilidad
• Acceso
físico y económico
• Uso
sano, balanceado y suficiente
Los programas de la
política pública de seguridad alimentaria deben considerar las mismas
dimensiones para realmente lograr su objetivo. Los distintos programas que se
ejecutan en todo el mundo, aunque no necesariamente coordinados, pueden
agruparse en los siguientes rubros:
• Pequeña
agricultura y desarrollo rural
• Protección
social y alimentación
• Asistencia
en salud nutricional
• Educación
y formación en alimentación y nutrición
No obstante la complejidad
y amplitud del concepto de seguridad alimentaria y, por tanto, de la política
pública que la pretenda como uno de sus objetivos, en la práctica se ha
demostrado que las iniciativas internacionales, los programas mundiales o
regionales y los distintos proyectos y acciones gubernamentales pueden llevar
al logro de la seguridad alimentaria. En la Figura 3 se muestra que países como
Perú, Uruguay, Guyana, Chile, Brasil y Ecuador han tenido avances fundamentales
en su seguridad alimentaria.
Figura 3. Estado del cumplimiento de la las metas de la Cumbre Mundial
de Alimentación y del Objetivo de Desarrollo del Milenio
FUENTE: Graziano da Silva José, Jorge Ortega y Sergio Faiguenbaum.
2008. Estrategias de desarrollo,
políticas públicas y seguridad alimentaria en América Latina y el Caribe,
p. 7.
INICIATIVAS
PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
La gravedad del problema de la inseguridad alimentaria ha hecho que
organismos internacionales y grupos de la sociedad civil se preocupen por el
tema y formulen declaraciones, acuerdos o proclamas. Los resultados obtenidos
con tales acciones aún no son suficientes, pero al menos han permitido que la
alimentación sea considerada un derecho humano fundamental y han posibilitado
la definición de lineamientos y la generación de experiencias para solucionar el
problema.
A continuación se presenta un rápido recuento de las principales
iniciativas que se han formulado.
Declaración Mundial sobre la
Nutrición
Se trata de la Declaración Final, y documentos conexos, surgida en la Primera
Conferencia Internacional de Nutrición
(ICN), convocada por la OMS y la FAO en Roma en diciembre de 1992. A partir de
entonces la preocupación por la seguridad alimentaria y el hambre ha crecido.
Declaración de Roma sobre la
Seguridad Alimentaria Mundial
Uno de los principales objetivos de la FAO es asegurar que la humanidad
se libere del hambre. La Cumbre Mundial de la Alimentación de noviembre de 1996
reafirmó el derecho de toda persona a tener acceso a una alimentación segura y
nutritiva, consistente con el derecho a una alimentación adecuada y al derecho
fundamental de cada quien a estar a salvo del hambre. La Cumbre dio al Alto
Comisionado para los Derechos Humanos el mandato concreto de definir mejor los
derechos relacionados con la alimentación, proponiendo formas para su
implementación y realización.
También se le dio importancia a la seguridad alimentaria, y los más de
170 países representados se comprometieron a reducir a la mitad el número de
personas con hambre en 2015.
En 2002 se realizó otra Cumbre Mundial de Alimentación, en la que se
constató la falta de avances. Se concluyó que no había suficiente voluntad
política ni liderazgo tanto en los países en los que el hambre es un problema
severo como en los países ricos, además de que no se canalizaban recursos suficientes
a ese propósito.
Objetivos de Desarrollo del
Milenio
Fueron adoptados en la asamblea de la ONU en 2000. El primer objetivo es:
“Erradicar la pobreza extrema y el hambre” y consta de dos metas: la meta 1 es
“reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos
ingresos sean inferiores a un dólar por día” y la meta 2 es “reducir a la
mitad, entre 1990-2015, el porcentaje de personas que padecen hambre”. La meta
2 tiene dos indicadores: el indicador 1 se refiere al porcentaje de menores de
cinco años con insuficiencia ponderal, y el indicador 2 está relacionado con el
porcentaje de población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía
alimentaria.
Ecuador, Chile, Cuba, Guyana y Perú ya han alcanzado la meta 2, en ambos
indicadores. Destaca Perú, país que pasó del 42 al 13% de desnutrición en 10
años, y el hambre se redujo en un 70%, por lo que se cumplió el primer ODM 15
años antes de lo programado.
Directrices voluntarias para la
realización progresiva del derecho a la alimentación
Fueron aprobadas por el Consejo de la FAO en su 127º período de sesiones,
en Roma, en noviembre de 2004. Constituyen un instrumento práctico y basado en
los derechos humanos para ayudar a hacer realidad el derecho a una alimentación
adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. Son de carácter
voluntario y, por ello, carecen de fuerza jurídica obligatoria. Las Directrices
pueden ser también utilizadas por quienes quieran propugnar una mejor
realización del derecho a la alimentación adecuada en el plano nacional.
Las directrices voluntarias tienen en cuenta una amplia variedad de
principios y factores de importancia, entre ellos la igualdad y la no
discriminación, la participación y la inclusión, la rendición de cuentas y el estado
de derecho, así como que todos los derechos humanos son universales,
indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí.
América Latina y el Caribe sin
Hambre 2025. ALCSH 2025
Se aprobó para América Latina en septiembre de 2005, en la Cumbre
Latinoamericana sobre el Hambre Crónica, a iniciativa de Guatemala y Brasil,
con el apoyo técnico de la FAO y el soporte financiero de la Agencia Española
de Cooperación Internacional. En 2006 la aprobaron los ministros de agricultura
en la Conferencia Regional de la FAO para AL y el Caribe, y le añadieron El
Caribe en el título. A diferencia de los Objeticos de Desarrollo del Milenio,
se propuso acabar el hambre en 2025: que todos puedan comer tres veces al día
todos los días. Para concretar ese compromiso se estableció que se “requiere de
políticas públicas y programas que apunten a la solución de los principales
problemas identificados”.
Los principales ejes de la iniciativa son: fortalecimiento institucional,
cooperación sur-sur, formación y sensibilización, redes iberoamericanas y marco
político regional, monitoreo e investigación aplicada.
También están la Declaración de
la Conferencia de Alto Nivel sobre la Seguridad Alimentaria Mundial, suscrita
en 2008 en Roma y la Declaración de Madrid. Reunión de Alto Nivel
sobre “Seguridad Alimentaria para tod@s”, firmada en Madrid en 2009.
En los ámbitos regionales o
locales también se han generado distintas iniciativas. Una de ellas es la Proclama
de la sociedad civil e institucional por el derecho humano a la alimentación en
Yucatán, suscrita en Mérida, Yucatán en 2010, después de un encuentro
peninsular y una serie de reuniones de miembros y representantes de
organizaciones e instituciones de enseñanza e investigación.
PROGRAMAS PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
Son varios los programas que existen para el logro de la seguridad
alimentaria. Los hay en los organismos internacionales y en muchos países. De
los organismos internacionales destacan el Proyecto de Asistencia Técnica para
la Alimentación y la Nutrición, el Programa de Alimentación y Nutrición, el
Programa Mundial de Alimentos y el Programa
Especial para la Seguridad Alimentaria
Proyecto de
Asistencia Técnica para la Alimentación y la Nutrición (FANTA)
El proyecto FANTA apoya programas integrados de seguridad alimentaria y
nutrición para mejorar la salud y el bienestar de mujeres y niños en todo el
mundo. Este proyecto de cinco años es administrado por la Academia para el
Desarrollo Educativo y es financiado por la Agencia para el Desarrollo Internacional
de Estados Unidos (USAID).
Programa de Alimentación y
Nutrición. Organización Panamericana de Salud y Organización Mundial de la
Salud
El Programa de Alimentación y
Nutrición consideró los objetivos establecidos en la Declaración de la Cumbre
Mundial de la Infancia y en la Conferencia Internacional sobre Nutrición, que
fueron la base para el Plan de Acción Regional de Alimentación y Nutrición. Este
Plan pretende contribuir a reducir la alta prevalencia de desnutrición en la
región mediante la cooperación técnica en el diseño y ejecución de las
intervenciones para reducir la magnitud de los problemas antes mencionados.
Su objetivo es contribuir, mediante la cooperación
técnica, al diseño, implementación y evaluación de las intervenciones para
mejorar la seguridad alimentaria y la situación de desnutrición en la región de
las Américas.
Sus áreas de acción son la seguridad alimentaria, entendida como la garantía de que los
individuos, las familias y la población en general tengan acceso, en términos
de calidad y cantidad, a la comida que necesitan para una ingesta adecuada y la
utilización biológica de garantizar una vida sana y socialmente productiva, y
la prevención y gestión de los problemas
de malnutrición.
El PMA fue concebido
como un programa experimental de tres años. Se planeó que comenzaría sus
operaciones en 1963, pero una serie de acontecimientos precipitaron el inicio
de las mismas: un terremoto sacudió Irán en septiembre de 1962, un tifón arrasó
Tailandia en octubre de ese año y 5 millones de refugiados abrumaron a la
recién independizada Argelia durante el proceso de repatriación. En todos los
casos se necesitaba con urgencia asistencia alimentaria y el PMA la suministró.
Desde 1996 el PMA está
dirigido por una Junta Ejecutiva integrada por representantes de los 36 estados
miembros.
El PMA trabaja
exclusivamente con donaciones de alimentos y de dinero.
En el año 2008, el PMA
distribuyó 3.9 millones de toneladas de ayuda alimentaria a 102 millones de
beneficiarios de 78 países.
La agencia también proporciona
el apoyo logístico necesario para llevar alimentos a las personas que más lo
necesitan, en el momento preciso y en el lugar adecuado. El PMA aboga para que
el tema del hambre sea una prioridad en la agenda internacional, y promueve
además políticas, estrategias y operaciones que benefician directamente a los
pobres y a los que pasan hambre.
El PMA tiene mayor poder
logístico, y opera una red de transporte más grande que cualquier otra
organización humanitaria. En un día cualquiera, el PMA tiene un promedio de 30
buques, 5,000 camiones y 70 aviones transportando comida alrededor del mundo.
Los cinco objetivos estratégicos
del PMA son:
1. Salvar vidas y proteger los medios de
subsistencia en las emergencias
2. Prevenir el hambre aguda y las
catástrofes naturales
3. Reconstruir las comunidades después de
un conflicto o una catástrofe
4. Reducir el hambre crónica y la desnutrición
5. Fortalecer la capacidad de los países
para reducir el hambre
Se creó en 1994. Después de la Cumbre Mundial de la Alimentación (2002), el programa
dejó de realizar pequeños proyectos piloto para ayudar a los países a
establecer programas nacionales que lleguen al total de la población que sufre
de inseguridad alimentaria. Las actividades para llegar a más agricultores se
complementan con políticas e inversiones, con el fin de abrir mercados y dar
acceso directo a los alimentos a los que son demasiado pobres para producirlos
o comprarlos.
A mediados de 2007, 106 países participaban
en el PESA y casi la mitad de ellos habían comenzado a aplicar programas
nacionales, y los demás se estaban preparando para ello.
Los países de AL y el Caribe que participan
en el PESA son: Antigua y Barbuda*, las Bahamas*, Barbados*, Belice, Bolivia*,
Brasil*, Colombia*, Cuba, Dominica*, la República Dominicana*, Ecuador, El
Salvador*, Granada*, Guatemala*, Guyana*, Haití, Honduras, Jamaica*, México*,
Nicaragua, Perú*, Saint Kitts y Nevis*, Santa Lucia*, San Vicente y las
Granadinas*, Suriname*, Trinidad y Tobago*, Venezuela*. Los que tienen * no son
PBIDA y por tanto no reciben recursos económicos del PESA, sino solamente apoyo
técnico y metodológico.
La política pública de seguridad
alimentaria y nutricional en América Latina y el Caribe
Evolución de la política pública de seguridad alimentaria
·
La
preocupación por la alimentación y las políticas de seguridad alimentaria se
inician en la etapa de industrialización dirigida por el Estado (o etapa de
sustitución de importaciones, como se le conoció en México) y se centró en
programas de alimentación y nutrición materno-infantil para el combate de la
desnutrición infantil y como parte integral de las políticas de salud (décadas
de los 50s y 60s).
·
Con
la crisis del petróleo de los años 70 y el alza de los precios de los alimentos
la política pública se centró en resolver el problema de la disponibilidad de
alimentos, vía el aumento de la producción (Sistema Alimentario Mexicano, en
México), teniendo como diagnóstico una producción insuficiente e inestable a
nivel mundial.
Entre las
políticas para reducir la inseguridad alimentaria crónica en esta etapa estuvieron:
o
Aumento
del suministro de alimentos: intervenciones al comercio, subsidios a la
producción.
o
Subsidios
a los precios de los alimentos para los consumidores (manteniendo al mismo
tiempo los precios al productor): dirigidas o globales
o
Aumento
de los ingresos: transferencias en especie o en efectivo, dirigidas o globales.
Entre las políticas
para reducir la inseguridad alimentaria transitoria en esta etapa estuvieron:
o
Estabilización
de la oferta interna de alimentos: estabilización de la producción interna,
estabilización por medio de existencias reguladoras, estabilización a través
del comercio.
o
Estabilización
de la demanda interna: fondo de equiparación de precios, seguro de cosechas.
o
Protección
de grupos vulnerables
·
En
los 80 (década perdida) y 90 (etapa reformas de mercado o estructurales) y
principios de los 2000’s se pasa de un problema de oferta a un problema de
demanda, específicamente en el acceso de alimentos a nivel individual y del
hogar. También se promueven las ideas de derecho a la alimentación, riesgo nutricional
y vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. Sin embargo, a partir de mediados
de los 90’s las políticas de seguridad alimentaria empiezan a perder importancia
relativa frente al tema de pobreza, no obstante que ambos fenómenos están
estrechamente relacionados.
·
A mitad
de la primera década de este siglo, junto al tema de la nutrición, las
políticas de seguridad alimentaria empiezan a retornar a la agenda como
políticas de seguridad alimentaria y nutricional. Surge con fuerza el concepto
de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. En la agenda internacional
vuelve a la discusión el tema de la nutrición, debido a la persistencia de la
desnutrición y el aumento de la obesidad. En esta etapa la seguridad
alimentaria y nutricional empiezan a tomar un mayor protagonismo y sin duda la
estrategia Hambre Cero de Brasil motiva a varios países a impulsar acciones en
similar sentido. Es así como en la región se comienzan a promover políticas y
programas que hacen explícito el concepto de nutrición ampliándose a Seguridad
Alimentaria y Nutricional.
En América
Latina y el Caribe, por ejemplo, el PESA se inició a fines de los 90’s en
Haití, Ecuador, Colombia y Guatemala, y entre 2000 y 2006 se extendió al resto
de países (en total 27 países), con excepción de Costa Rica, Argentina, Chile,
y Uruguay. También se implementaron tres PESA subregionales en Centroamérica,
el Caribe y países andinos. En México y Nicaragua el PESA se integró a las
estrategias de desarrollo rural; en Guatemala y Colombia contribuyó al
desarrollo institucional de la seguridad alimentaria (leyes, políticas y
consejo nacionales).
Entre el
2002 y 2008 se aprobaron leyes de seguridad alimentaria y nutricional en
Argentina, Brasil, Ecuador, Guatemala y Venezuela, como se muestra en el Cuadro
1.
Cuadro 1. Leyes de Seguridad Alimentaria en América
Latina y el Caribe
|
País
|
Ley
|
Fecha de aprobación
|
|
Argentina
|
Ley de
emergencia Programa de Nutrición y Alimentación Nacional
|
2002-2003
|
|
Brasil
|
Ley de
Seguridad Alimentaria
|
Septiembre
de 2006
|
|
Ecuador
|
Ley de
Seguridad Alimentaria y Nutricional
|
2006
|
|
Guatemala
|
Ley del
Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
|
2005
|
|
Venezuela
|
Ley de
Seguridad y Soberanía Agroalimentaria
|
Agosto de
2008
|
FUENTE: Graziano da Silva José, Jorge
Ortega y Sergio Faiguenbaum. 2008. Estrategias
de desarrollo, políticas públicas y seguridad alimentaria en América Latina y
el Caribe, p. 20.
Tipos de políticas públicas
Las políticas de seguridad alimentaria y nutricional son consideradas
como parte de las políticas sociales de combate a la pobreza, mismas que no
están en oposición necesaria con las políticas de educación, salud y seguridad
social, que a su vez forman parte de las políticas de protección social. En
general los programas y proyectos de seguridad alimentaria y nutricional no han
sido concebidos como políticas de Estado, no obstante lo cual han aumentado
significativamente, pues de la misma manera se han incrementado la pobreza y el
hambre. Son muy pocos los países que tienen políticas de seguridad alimentaria
y nutricional integrales y efectivamente llevadas a la práctica.
Las acciones de política pública en seguridad alimentaria y
nutricional, aunque se han realizado de manera aislada se pueden agrupar en
cuatro áreas, que corresponden a las dimensiones de la seguridad alimentaria:
·
Pequeña agricultura (agricultura familiar)
y desarrollo rural. A
través de este tipo de acciones se busca aumentar la disponibilidad de alimentos y/o los ingresos monetarios a nivel del
hogar y de las comunidades, y por lo tanto satisfacer la dimensión de acceso a los alimentos. Al menos
potencialmente representan una gran contribución para mejorar la condición
alimentaria y nutricional de esas familias. Aún cuando todos los países de la
región cuentan actualmente con programas en este ámbito, en muchos casos sus
niveles de prioridad, presupuestos y coberturas se han visto muy reducidos
respecto a lo que se realizaba en períodos anteriores.
Se pueden
distinguir tres tipos de acciones:
o
Actividades de apoyo directo a la
producción agropecuaria,
cuyos sujetos son los pequeños agricultores familiares. Estas actividades han
sido y siguen siendo las mismas desde hace mucho tiempo, si bien se ha innovado
en cuanto a sus metodologías y técnicas. Incluyen transferencia tecnológica,
crédito, capacitación, subsidios a la inversión, apoyo a la comercialización,
etc. Su propósito suele ser de manera simultánea producir más y mejor, dentro
de las diversas limitaciones existentes, mejorar el acceso al mercado y
aumentar, en la medida de lo posible, los ingresos monetarios de la unidad productiva.
o
Apoyos desde la demanda, todavía poco difundidos, mucho menos
numerosos que los anteriores, pero por lo mismo más novedosos en la región. Consisten
en arreglos contractuales entre una agencia pública y pequeños productores para
la adquisición de determinados productos, los cuales son canalizados a
programas públicos de distribución de alimentos o a proporcionar alimentación directa,
como por ejemplo los desayunos escolares. Con este tipo de acciones, además de brindar
los apoyos técnico-financieros más comunes, se busca evitar que el pequeño productor
enfrente la incertidumbre sobre los volúmenes o precios, lo que muchas veces inhibe
su participación en esos mercados, restringiendo sus posibilidades de generar ingresos.
o
Programas desarrollo rural que apoyan la
generación de ingresos “no agrícolas” en los hogares, ya sea a través de pequeñas empresas y/o
de la inserción en el mercado laboral. Los primeros han venido creciendo en
presencia y cobertura en casi todos los países, especialmente desde que se
constató, a comienzos de la década, la importancia de los ingresos
extra-agrícolas en los hogares rurales. Respecto a los segundos, relativos al
mercado laboral, la mayor parte de las actividades se realizan a nivel de
municipios, y consisten fundamentalmente en capacitación para el empleo y/o
empleos de emergencias, para zonas y períodos de alta desocupación temporal.
Desde el punto de vista de la seguridad alimentaria y nutricional, este tipo de
programas debieran adquirir mucho mayor relieve que el que han tenido hasta
ahora, dada la importancia del factor salarial en el acceso y la estabilidad de
la alimentación de las familias rurales.
·
Protección social y alimentación. Son acciones públicas orientadas a
mejorar el acceso a la alimentación por parte de personas y familias en
condición de vulnerabilidad (dimensión acceso
de la seguridad alimentaria), si bien las mismas pueden considerarse como parte
de un área de políticas más amplia, como es la protección social. Se distinguen
aquí, con base en los medios utilizados, dos sub-áreas de política que son
complementarias: 1) las que se orientan a transferir recursos monetarios a la
población focalizada como vulnerable, a través de los cuales ésta puede acceder
a la alimentación, y 2) las que apuntan al establecimiento de sistemas de
distribución de alimentos, a través de diversas modalidades.
Entre las
acciones del primer tipo se encuentran los programas que consisten básicamente
en la entrega de recursos monetarios a familias en situación de pobreza,
condicionadas al cumplimiento de ciertas responsabilidades o metas en diversos
ámbitos de políticas públicas, tales como educación, salud, y nutrición (como
el caso de Oportunidades, en México). El apoyo material en este caso se utiliza
como incentivo para que esas familias hagan uso de la oferta pública de
servicios, buscando así atacar las causas de la pobreza. Hasta el 2006 esta
modalidad ya se había implementado en diecisiete países de la región y en la actualidad
puede considerarse como la forma más difundida de intervención en el ámbito de
la protección social.
Entre las
acciones del segundo tipo se encuentran:
o
Alimentación escolar. Estos programas tienen ya una importante
trayectoria en la región. El tipo de ración más frecuente en los
establecimientos escolares es el desayuno y/o merienda, que se estima cubre
entre 15 y 30% de las necesidades nutricionales de los niños.
o
Servicios de alimentación. Bajo denominaciones tales como restaurantes
o cocinas populares, comedores sociales, casas de alimentación o albergues,
estos programas procuran entregar alimentación, al menos una vez al día, en
sectores sociales focalizados.
o
Distribución de alimentos. Se trata de sistemas públicos de
distribución de alimentos, para lo cual se utilizan principalmente los
consultorios de atención primaria, aunque a veces se hace uso de otros tipos de
establecimientos. Los alimentos pueden ser bajo la forma de raciones, por
ejemplo leche u otros alimentos reforzados, de acuerdo a segmentos etarios
(niños, mujeres embarazadas, adultos mayores, etc.) o canastas de alimentos variados
para ser utilizados por unidades familiares en condición de riesgo.
o
Promoción de la producción para el
autoconsumo. Si bien
desde hace mucho tiempo se promueve en la región la producción doméstica de alimentos
en zonas rurales, como huertos caseros y escolares, crianza de animales menores,
técnicas de conservación de alimentos, etc., a objeto de mejorar la disponibilidad
de alimentos en el hogar, en el último tiempo han comenzado a surgir diversos
programas que se orientan a impulsar ese tipo de actividades a nivel urbano especialmente
en grandes ciudades, en lo que se conoce como agricultura urbana. Este tipo de
actividades promueve la producción de alimentos frescos, saludables y a bajo costo,
de modo de mejorar los hábitos de consumo de la población urbana, a través del incremento
en la variedad y disponibilidad de alimentos, y generar ahorros en el presupuesto
familiar.
·
Asistencia en salud nutricional. En prácticamente todos los países
existen unidades especializadas en salud nutricional que hacen parte de los
sistemas de salud primaria, y las actividades de control de crecimiento y
desarrollo. las acciones en el área nutricional que más se divulgan son las
campañas a favor de la lactancia materna, y las que se orientan a cubrir
deficiencias nutricionales específicas. En el caso de las deficiencias
nutricionales, las acciones consisten en la distribución de alimentos
fortificados (leche, harinas etc.) y/o de suplementos vitamínicos, ferrosos,
yodados o de otros micronutrientes, a veces dirigidos en forma amplia a toda la
población, y en otras adecuados a tipos específicos de destinatarios (niños, adultos
mayores, mujeres embarazadas, en posparto, etc.).
·
Educación y formación en alimentación y
nutrición. Si bien se
realiza desde hace mucho tiempo en algunos países de la región, puede considerarse
en general de bajo perfil. Su importancia radica en que entrega productos a los
grupos de riesgo, especialmente a niños en edad escolar, madres lactantes y
personas en estado de inseguridad alimentaria grave, para mejorar el valor
nutricional de la ingesta diaria. La mayoría de las acciones en este ámbito se
implementan ya sea como parte de las actividades de atención primaria en salud
(vía charlas y/o guías) o como oferta de actividades de educación de adultos,
por ejemplo promoción de huertos escolares y familiares, capacitación en
preparación y consumo de alimentos, etc. Otra modalidad a la que comienza a
brindarse atención en algunos países, si bien todavía con escaso nivel de
concreción, es la incorporación de la alimentación y nutrición como contenidos
curriculares de los sistemas escolares de la región. Hasta ahora se han
realizado algunos proyectos de tipo experimental, o se están en fase de
formulación de esos contenidos.
Experiencias de políticas públicas de seguridad alimentaria y
nutricional en Brasil
El Programa Fome Zero se propuso
eliminar el hambre crónica (expresión de la pobreza) en cuatro años. Fue el
programa de gobierno al cual se le asignó la mayor prioridad, y para su
coordinación se estableció el Gabinete del Ministerio Extraordinario de
Seguridad Alimentaria y Combate al Hambre (MESA). El programa fue preparado por
el Instituto de Ciudadanía, como resultado de un año de trabajo de un equipo de
profesionales, políticos y representantes de la sociedad civil, incluyendo
organizaciones no gubernamentales y sindicatos. En su impulso fue importante la
movilización social que se aglutinó en torno a la candidatura y al gobierno de Luiz Inácio Lula
da Silva.
Su objetivo fue ofrecer una política de
seguridad alimentaria y nutricional para el país, basada en la convicción de
que es posible erradicar el hambre a partir de la unión adecuada entre acciones
de emergencia y de la articulación coordenada de las acciones estructurales,
hacia el desarrollo y la generación de empleo.
Se partió de un diagnóstico en el que se identificó la
situación de hambre (personas vulnerables al hambre, con mayor concentración en
las zonas urbanas) y que ésta no era atribuible a la falta de alimentos, sino a
la insuficiencia de los ingresos, además de que no había una política de
seguridad alimentaria. Las tres dimensiones que se identificaron en el
diagnóstico fueron: la insuficiencia de la demanda, la incompatibilidad de los
precios de los alimentos con el bajo poder adquisitivo de la mayoría de la
población y la exclusión del mercado de la población más pobre. Los cinco ejes
orientadores del programa fueron:
1) El modelo
operacional, consistente en a) la articulación de acciones estructurales,
específicas y locales, las últimas según el tipo de localidad, y b) la
priorización de la implantación territorial del programa. Las acciones
estructurales fueron: Generación de Empleo y Renta, Seguridad Social Universal,
Apoyo a la Agricultura Familiar, Intensificación de la Reforma Agraria, Bolsa
Escuela y Renta Mínima. Las acciones específicas fueron: Programa Vale de
Alimentación, Donaciones de Cestas Básicas de Emergencia, Manutención de “Estoques”
de Seguridad, Seguridad y Calidad de los alimentos, Ampliación del PAT, Combate
a la Desnutrición Infantil y Materna, Ampliación de la Merienda Escolar, Educación
para el Consumo y Educación Alimentaria. Y las acciones locales fueron para áreas
rurales (Apoyo a la Agricultura Familiar, Apoyo a la Producción para
Autoconsumo), ciudades pequeñas y medias (Banco de Alimentos, Asociaciones con
Minoristas, Modernización de los Equipos de Suministro, Nuevas relaciones con
supermercados, Agricultura urbana) y para metrópolis (Restaurantes Populares, Banco
de alimentos, Asociaciones con minoristas, Modernización de los equipos de
suministro, Nuevas relaciones con las redes de supermercados).
2. La gestión participativa de los beneficiarios. El MESA formó los
comités gestores como órganos de control social del programa Tarjeta
Alimentación, como una formar de involucrar a la comunidad en la selección de
los beneficiarios y en el seguimiento del programa. Hubo avances en la
concientización de la población local y en la construcción de ciudadanía.
3. La articulación del gobierno con la sociedad civil. Se formó el Consejo
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSEA) como instancia de formulación
de políticas y definición directrices, con la participación de 13 ministros y
38 miembros de la sociedad civil. Se formaron consejos estatales y municipales
y se realizó la II Conferencia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
en la que se tomó la resolución de elaborar el proyecto de Ley de Seguridad
Alimentaria y Nutricional.
4. Hacer efectiva la coordinación de la política de seguridad alimentaria
y nutricional, para concretar territorialmente acciones integradas y para
realizar una gestión conjunta. Se formó la Cámara Interministerial de Políticas
Sociales.
5. El compromiso del Estado, para garantizar la continuidad del
compromiso con la seguridad alimentaria y nutricional y con el derecho a la
alimentación. Las vías son incorporar el derecho a la alimentación en la Constitución
y aprobar la Ley Orgánica de Seguridad Alimentaria.
Este plan tuvo dos vertientes: 1) la
generación de empleos y búsqueda de mayores ingresos a través del apoyo al
desarrollo de los agricultores familiares, que se instrumentó mediante el
Programa de Agricultura Familiar, pronaf;
2) la implementación de diversos proyectos que se integraron en el Programa
Bolsa Familia, en el que se atiende a la población de escasos ingresos por
medio del otorgamiento directo de recursos económicos, o bien proporcionando
alimentos. La finalidad de tales medidas es el incremento en los niveles de
ingreso de la población más pobre, considerando que esto es un aval para lograr
la seguridad alimentaria. Incluyó también componentes importantes para la
educación nutricional, la inocuidad de los alimentos y la alimentación escolar.
El programa fue de naturaleza multisectorial,
con acciones a nivel federal, estatal y local. Se apoyó en dos elementos: 1) la
vinculación del Programa de Seguridad Alimentaria con la producción local,
dando respuesta a la demanda de alimentos con la producción de pequeños
productores en cada región; 2) la relación entre los programas de seguridad
alimentaria y los recursos humanos con el fin de reducir su dependencia de la
asistencia de manera progresiva. Ambos aspectos requirieron de programas de
capacitación para expandir los resultados agrícolas a través de mejoras
tecnológicas, con nuevas habilidades, inclusive más allá de la agricultura o
del sector rural.
El 9 de septiembre de 2006 se promulgó la Ley
orgánica sobre seguridad alimentaria y nutricional, el cual permitió:
a) ejercer una política de Estado basada en
una Conferencia Nacional de Seguridad Alimentaria;
b) la actuación institucional permanente del consea;
c) la formalización de la Cámara
Interministerial de Seguridad Alimentaria,
d) instalación de un sistema nacional de
seguridad alimentaria, y
e) el derecho a la alimentación para todo
ciudadano de Brasil.
La adopción de tal ley demuestra el alto
grado de Soberanía Alimentaría alcanzado, que posibilita instrumentar leyes,
presupuestos y mecanismos institucionales propios con el fin de garantizar una
estrategia de producción, distribución y consumo de alimentos, garante del
derecho a los alimentos para toda la población, y se respeten las culturas de
los pueblos.
conclusiones
La pobreza, ligada al hambre y a la
inseguridad alimentaria, es un problema público que afecta a buena parte de la
población mundial, y en vez de disminuir muestra tendencia a aumentar tanto en
términos absolutos como relativos.
Para contrarrestar o acabar con la
inseguridad alimentaria se han planteado y ejecutado acciones que lleven al
logro de la seguridad alimentaria o al cumplimiento del derecho a la
alimentación, acciones que muy difícilmente se han convertido en una política
pública concebida, aplicada y evaluada integralmente, por la complejidad de las
dimensiones que comprende: disponibilidad, acceso y buen uso de los alimentos.
Organismos internacionales o multilaterales
han manifestado su preocupación con relación al hambre y la inseguridad
alimentaria y han formulado iniciativas internacionales que buscan eliminarlas.
Al menos han señalado la importancia de formular políticas que lleven al
cumplimiento en cada nación del derecho a la alimentación y al logro de la
seguridad alimentaria.
Derivado de las iniciativas internacionales
se han concebido programas internacionales que desde distintas perspectivas
plantean el logro de la seguridad alimentaria.
Al influjo de las iniciativas y programas
internacionales se han planteado programas, proyectos y acciones nacionales,
que en varios casos han significado avances significativos en el logro de la
seguridad alimentaria, sobre todo en naciones en donde se ha definido el asunto
como prioridad nacional y se ha planteado una política pública que contemple la
disponibilidad, el acceso y el buen uso de los alimentos.
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Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, Cámara de Diputados, LX
Legislatura/Congreso de la Unión. México, DF. Pp. 17-59
[1]
Contribución presentada en el Seminario Análisis
de Políticas Públicas para el Desarrollo Agrícola y Rural, realizado en
Chapingo, México los días 27, 28 y 29 de octubre de 2010.
[2]
Catedrático del Centro Regional Universitario Península de Yucatán de la
Universidad Autónoma Chapingo. Correo: pitahaya@gmail.com
